“文革”反思与政治体制改革

新标题：着手改革，必须对“文革”有深刻反思

 作者：王沪宁

2012年3月27日第五稿

 
 
一个完善的、良好的政治体制应能阻止“文革”发生，因为文革的发动、组织、活动均超越了宪法和法律范围，但当时的体制没这种能力。1954年宪法建立的政治体制一下就被文革破坏，这值得仔细研究。

所以遵守宪法体制很重要，如果不按宪法和法律的规定就可以将公民带走，干涉他人的人身自由，或用暴力威胁其他公民甚至冲击学术活动而不受追究，就有文革死灰复燃的危险。二十年前，中国大地上发生了一场给中国人民带来深重灾难的“文化大革命”。十年前我们翻过了这沉重的一页。然而我们有理由不时反思那场内乱。以防止这样的灾难再次发生。

一个民族应该把自己最令人痛心的教训当作一面镜子，时时檫拭，时时映照，以便一代又一代的人不重犯历史性的失误，使整个民族能够持续进步。“文革”的发生不是偶然的。从观念上说，没有及时把工作重点转移到经济建设上来，在剥削阶级基本消灭的情况下继续坚持“以阶级斗争为纲”、“破字当头”等思想路线，是一个直接思想根源。然而，没有一定的条件，“文革”是难以形成的。除了历史、社会、经济、文化等各个方面的原因外，政治体制不完善、不健全是一个不可低估的原因。

从政治体制的角度来反思“文革”，是总结文革历史教训的一个尤为重要的方面。近年来，人们从思想、意识形态、文化、经济等各个角度考察和分析文革，但从政治体制上来反思文革尚做得很不够。政治体制往往是在对一定政治动荡的反思中逐渐走向健全的。一种政治体制，不可能一建立就十全十美。它要在运转中、实践中和动荡中来不断认识自身中的欠缺、弊端和不足，然后来健全和完善它。如果没有这样一个渐进过程，政治体制最后便会积重难返。文革固然是一场大浩劫，但它也给我们考察我国的政治体制提供了依据。温故而知新，今天在我们着手进行政治体制改革的时候，从政治体制的角度对文革做深刻的反思，是不无裨益的，也是很有必要的。

应当说一个完善的、良好的政治体制应该能够阻止“文革”的发生，因为文革的发动、组织、活动均超越了宪法和法律的范围，均不符合科学和民主的政治程序。但是，当时的政治体制没有这种能力。一九五四年宪法建立的政治体制一下子就被文革彻底破坏了。这是值得我们仔细研究的。其他原因暂切不论，我们从政治制度角度来对文革做一反思。从政治体制的技术角度分析，可以看到下面一些环节的结构和功能与文革未能被制止有一定关联：

一、作为国家政治生活领导核心的执政党内部没有形成一整套健全的民主制度。我们党领导中国人民浴血奋战、艰苦斗争，建立了社会主义制度，形成了党在人民群众中崇高的政治威望，对社会政治生活行使着全面的领导权，这是适应我国发展道路的。但是，随着后来局势的变化和对社会主义条件下社会阶级关系判断的失误，当时党的领袖的民主观念逐渐薄弱，“主观主义和个人独断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏。”(《关于建国以来党的若干历史问题的决议》)这样，到文革发动前夕，实际上形成了这样一种情形：党对社会生活有着全面的政治领导权，而党的领袖对党又有绝对的领导权威。所以，在党的领袖错误决定发动文革时，我们党内不少不同意这么做的干部和党员已无能为力。党内民主制度的不健全，致使我们党无法阻止发动“文革”的错误行为，结果给整个国家的政治生活造成了损害。

二、作为国家权力机关的人民代表大会不能切实有效地行使权力。全国人民代表大会，作为国家最高权力机关，按理对发动文革这样一场全国范围的政治运动应当有庄严的发言权和决定权。但实际上文革开始不久后，全国人民代表大会以及各地人民代表大会就不起作用了，国家主席等国家领导人都被排挤到一边，有的甚至被迫害致死。国家权力机关对这场涉及中国前途命运的政治动乱没有任何制约和牵制能力。当然，这和没有严密的党政分工体制有关。由于党政分工体制不健全，政治体制中的权力制衡关系也没有明确建立起来。没有权力制约权力的机制，在一个方面发生偏向时，社会就会为此付出沉重的代价。

三、政治生活中缺乏有力的宪法保证。文革的发生和进程，实际上完全不符合我国宪法的精神和宪法规定。“文革”中的种种做法和手段也是完全不符合宪法的。宪法规定了全国人民代表大会的地位和权限、规定了国家政治生活的基本程序。但“文革”不按任何程序地“打倒一切”、“全面夺权”使国家机关陷于瘫痪。宪法规定了国家主席、人大代表和公民的权利与地位，然而在“文革”中这些权利和地位根本没有得到保障。没有一定的专门的宪法保障机构，也是文革发生的条件之一。

四、在社会生活中缺乏一套独立的司法体制。“文革”当中，有许多违反法律的行为，实际上没有什么机构能加以束缚。这包括两个方面，一方面是缺乏行政诉讼系统，对政治机构侵犯公民权利和人身自由的行为无处申诉，“四人帮”极其爪牙控制的政治机构可以为所欲为，一般公民无可奈何。另一方面，“文革”破坏了一般诉讼体系，公民之间发生的侵害权益的也行为无处申诉，结果出现了一些人打、砸、抢，出现了严重的侵犯人权和人的尊严的行为。不仅如此，公检法机构甚至合而为一，被用来推行“文革”，完全谈不上司法独立。这样“文革”愈演愈烈。

五、政治体制上没有完善的纵向分权机制。建国以后，一方面由于历史的原因，由于我国政治、经济、文化长期落后的原因，另一方面由于照般苏联模式的原因，结果形成了高度集权的体制。这种体制对于促进一个不那么发达的社会经济发展有其有效的一面，但也给政治生活造成了潜在的可能性：即如果发生失误，则整个社会都会被卷入进去。地方没有相应的权限，对上级决策没有法定的自主性。如果给予地方一定的权力，这些权力由地方国家权力机关根据宪法规定来行使不受干预的话，那么在发生“文革”这样的内乱时，各地就有可能不被强行卷入一场错误的政治动乱中去，一般机构也无法强迫地方政府做出与宪法相悖的行为。由于过去缺乏这种机制，所以地方在发生“文革”时无能为力。

六、没有形成健全的国家工作人员制度。任何一个政治体制的活动，无论是合乎宪法的活动还是不合乎宪法的活动，均需要一定的人来作为活动的主体。“文革”发生时，由于没有严格和严密的国家工作人员制度，结果为“四人帮”打击迫害忠良、安插和提拔帮派人物提供了可能性。国家工作人员，尤其是担负一定政治责任的工作人员，应当通过一定的程序加以任命或罢免，不能象“文革”那样毫无程序地任命或罢免干部。国家相当一级的工作人员，都应通过权力机关来任命或罢免。如果干部制度能保证人民相信的干部担任政治责任，他们可以在某种程度上抵制“文革”。然而，这套体制在“文革”发生时没有牢固地形成，这样在稳定时期可能有效的干部制度，在内乱中却成了一个重要的不利因素。

七、政治生活中缺乏严密的制度来保障公民的权利。“文革”虽然是一场危及整个政治体制的政治动乱，但它实际上也是发生在人与人之间的一场灾难。“文革”能够发生的一个社会原因，是社会广泛缺少尊重公民民主自由权利和人权的传统。象“文革”那样的侵犯公民民主自由权利和人权的内乱，如果是在一个每位公民都坚信民主、任何侵犯公民民主自由权利和人权的行为均要受到法律制裁和社会谴责的社会中，这种情况是难以发生的。社会民众缺乏牢固的民主法制观念，政治体制有不能有效惩罚侵犯公民民主自由权利和人权的行为，为“文革”的发动提供了一定的社会条件。

诚然，即使从政治技术上考察，“文革”形成的条件也不限于上述几端，但上述几端为其中的基本。一个社会的政治建设和政治发展，可以视为一项工程——政治工程。政治工程为社会政治活动和政治关系提供有效的技术和设备，保证社会政治生活按照人们选择的原则和方式展开。一定的政治理想、政治观念和政治原则，均需要经过周密的政治工程建设之后才能切实有效地实现。没有一定的政治工程，政治原则是难以实现的。政治工程需求政治技术。经过对“文革”的反思，人们有了这样一个感觉，过去我们忽略了政治技术的开发和应用。新民主主义革命和社会主义革命的胜利，使人民民主专政获得了实现的基本条件。但长期以来我们忽略了如何从政治技术上来建设民主法制的工作，结果当“文革”发生时，没有健全的政治体制来控制和阻止它，反而自身顷刻之间就被内乱破坏了。这个深刻的历史教训是值得我们汲取的。

从十年前开始，我们就高度注重这一问题，采取了一系列建设性的措施来健全和完善政治体制。近年来又着重提出政治体制改革。通过上述分析，我们看到，我国政治体制改革的一个重要方向，就是要从技术上保证政治体制的各个环节能够合理有效地发挥作用，其中包括党政关系、各项权力之间的关系、宪法保证制度、司法体系、集权和分权之间的关系、干部制度和社会民主化等方面，通过系统的政治工程，使我国的政治体制成为一个高度民主、法制完备、富有效率的政治体制。

通过对“文革”这场内乱的反思，人们深切感到，为实现社会主义民主法制，应大力开展政治技术研究。一方面通过周密的调查研究和分析，发现和创造适用于中国国情的政治技术。另一方面，应当比较和借鉴世界上其他国家所采用的政治技术，对其中合理和科学部分应该加以引进，为我所用，包括社会政治制度相似的国家和社会政治制度不同的国家。在不同的社会政治制度下，有不同的政治原则，这一般是不能互通的。但是作为政治体制，每个人类共同体都会面临一些相似的社会性事物和要求，都会出现一些相同的矛盾和问题。为满足这些要求，为解决这些问题而采取的政治技术，有些往往是互通的。正象不同经济制度下的经济管理技术可以引进一样，不同政治制度下的政治管理技术部分也可以引进，或加以改造。当然，在不同的历史--社会--文化条件下，每个社会都有自己特殊的东西。只有研究并采纳了世界上一切科学合理的政治技术，才能建设一个完美的社会主义政治体制。

在“文革”之前，由于各个方面的原因，这方面工作没有进行。今天，在我国走向现代化的伟大进程中，我们有了一个明确的认识：要建立一个稳固的政治制度，充分实现社会主义的高度民主。只有这样，“文革”的悲剧才不会重演，我国的物质文明和精神文明才会得到空前的发展。

在“文革”之前，由于各个方面的原因，这方面工作没有进行。今天，在我国走向现代化的伟大进程中，我们有了一个明确的认识：要建立一个稳固的政治制度，充分实现社会主义的高度民主。只有这样，“文革”的悲剧才不会重演，我国的物质文明和精神文明才会得到空前的发展。

如何实现党内民主，有没有方向？当然也有方向，马克思、恩格斯创立起来的第一国际、第二国际，基本路子是：分权制衡。然而列宁去世以后，斯大林以来，整个国际共产主义运动，包括俄国共产党都是走向集权制道路。集权制的结果是什么？结果可以概括为一句话：集权制害了共产党，害惨了共产党！

有朋友说，如果我们有蒋经国那样的领袖人物来推动民主宪政就好了。但是不管有没有这样的条件，我们作为公民，都应当尽力去推动。现在的实际情况是全国上下包罗万象都由各级党委说了算。而这应该是全民来参与的。一个良好的环境，要靠相关人士（体制内、外的人士都包括在内）共同投入体制变革来争取，等是等不来的。

有人说，政治制度改革难就难在高层，其实世界上没有不难的事，高层也要靠老百姓来推动。

 

一、关于党内民主

我想提个问题：党委由谁领导？有人说：是党委书记。

实际上应该是“党代表大会”来领导党委、授权党委和审议党委的工作。有人只知道党委一元化领导，而党内民主要求三权分立。

党内民主有哪三权？

一是党代表大会行使决策权；二是党委行使执行权；三是纪律检查委员会行使监督权。国家机构的三权是立法权、行政权、司法权。而党内机构的三权则相应地是：决策权、执行权、监督权。

马克思、恩格斯时代就是三权分立的，不是党委会说了算，而斯大林之后包括毛泽东以来却是把决策权、执行权、监督权集于一身，大权独揽，毫无民主可言。造成的后果十分严重。

破坏权力制衡，将生杀予夺大权集于一身的斯大林最积极从事的工作之一是排除异己、滥杀无辜。据统计，对十月革命进行过政治领导的全部24名党中央委员中，先后有14人被斯大林杀害；从军事上领导十月革命的60名军人中，有54人被斯大林杀害；第一届人民委员会共有15名委员，除了列宁和斯大林以外的13人中，有9人先后被以革命的名义处死；其他共产党员共有120多万人被逮捕，其中很多被处以死刑或被判徒刑。

同样的问题是，毛泽东时代的中国没有三大权力的分立和制衡，却有三大人祸：1957年反右，打了三百多万右派；1958-1960年高举三面红旗打了三百多万右倾机会主义分子，饿死四千多万人；1966-1976年文革整了1亿多人，其中死了两千多万人。

一个非常重要但是经常被我们忽略的事实是：这些重大决策都没有经过执政党的最高决策机构——党的代表大会，而是由党中央委员会和毛泽东个人决策的，朕即中央，朕即党。

让我们发挥想象力，试问一下，毛泽东、周恩来、朱德、刘少奇四位领袖人物，他们之间有没有互相监督的制度呢？可惜没有。由于权力之间没有互相制衡，以致于像毛泽东亲自发动和领导文化大革命那样的错误，周恩来、朱德、刘少奇都无法制止，刘少奇甚至还被活活整死。如果毛、周、朱、刘不是集中在以毛为首的中央委员会中，而是分别担任党代表大会主席、中央执行委员会书记、中央军委主席、中央纪律检查委员会主任，四套机构及四位领袖能够互相监督的话，毛泽东还能那么畅行无阻，让其妻子江青出任中共中央文化革命小组要职，凌驾于全党全国人民头上作威作福吗？而三权分立、互相制衡的机制，不但不会妨碍决策的效率，反而会提高决策的科学性。简而言之，这种制衡能够实现，将是一种有利于“集中力量办大事”，而防止“集中力量办坏事”的制度安排。

现在中共有8500多万党员，如果所有党员都能说话，让党的代表大会充分发挥作用，那对全党和各地工作就会有很大的起色。“党内无派，千奇百怪”，让党的内部多样化，互相争鸣、公平竞争，未必不是一件好事。

中国共产党自从“十二大”以来，尤其是十七届四中全会以来，在改进党的建设中已经取得很大成就。面对即将召开的第十八次全国代表大会，为了使党少犯错误、不辱使命，我们需要在系统总结国内外经验的基础上，进一步推进党内分权制衡的改革。为此，我提出了一套党内改革方案，供研究参考。

建议落实党的各级代表大会为党组织的权力机构，县级以上（包括县，下同）各级党代表大会分别选举产生三个级别相同的机构：党代表大会常务委员会、党的执行委员会、党的纪律检查委员会。它们各自的职责简述如下：

（一）决策权    县以上各级党代表大会实行党代表常任制（每届任期五年）和专职专薪制。党代表的薪金由相应一级党的组织发给。为了提高效率减少支出，党代表人数要大幅减少。全国党代表大会代表为500人左右，县党代表50人左右，省、市依此类推。

各级党代表大会选举产生党代会常务委员会，为党代表大会的常设机构（负责筹备和召集党代会）；其人数为党代会代表人数的1/10，并设常务主席1人、副主席1人，处理常委会日常事务和组织调查研究。各级党代表大会职责与现行党章规定大体相同，但要增加一项：每年举行一次大会，审议同级党的执行委员会的工作，督促其严格执行党代会的决策。遇有紧急情况，由党代会常务委员会召集党的非常代表大会。

党代会代表按一定程序对执行机构和纪检机构的主要领导干部有选举权和罢免权，但无权插手其具体业务活动，同时他们还受全体党员投票者的制约。这样的分权制衡恰恰有利于增强党的生命力和党在人民群众中的影响力。

只要我们共同努力，这个前景是可以争取的。

(二）执行权   各级党代表大会选举产生7～9名委员，组成同级党的执行委员会，设书记1人、副书记1人。县以上各级党的执行委员会在人数和职权上大体相当于目前各级党委常委。目前各级党委的领导权实际上就是由常委掌握，普通的党委委员很长时间才参加一次全会，成了党内花瓶，不必再虚设了。

各级党的执行委员会对党代会负责并报告工作，接受审议。执行委员会的日常工作必须及时向同级党代会常务委员会通报备案。

党的执行机构并非单方面接受决策机构的监督和制约，它在执行工作中如果发现决策有误或不甚完善，可以对决策机构提出抗辩，并提请下一次党代表大会重新审议。这就使党的重大决策有了修改和完善的余地。

（三）纪律检查权    各级党代表大会选举产生同级党的纪律检查委员会，由5～7名纪检委员组成，设主任1人、副主任1人。

纪检委员会主要职责是对同级党的领导干部（包括党代表大会代表、执行委员会委员等）进行纪律检查，但无权干预其日常工作；各级纪检委同时领导属下各级党的纪检委员会的工作。

大家想一想：纪律检查委员会的上级应该是谁？是党的执行委员会吗？不是的。各级纪检委员会向同级党代表大会负责并报告工作，重大问题可以向上级直至中央纪律检查委员会报告。无疑，中央纪律检查委员会应当独立于党的中央执行委员会，而向全国党代会负责并汇报工作。

现实生活告诉人们，执行权往往权力最大，滥用的可能性和危害性也最大。因此，改革的重点目标应是监督和制约党务工作的执行权。在我们的改革方案中，由于党的决策机构由虚变实，党的纪检机构升格独立，便有利于上述改革重点的实现。

三种权力既然要分立和互相制衡，那么，三个机构的成员就不得互相兼职，这是不言而喻的。党代表大会的代表中，如果有人被选入党的执行机构、纪检机构任职，在其任职期间，则应辞去代表职务，以免角色冲突。在过去的体制下，代表只是五年开一次会的虚职，搞点兼职似乎并无矛盾；但在党内领导制度改革之后，党的决策权、执行权、监督权三权分立制衡，党代表大会代表专职专薪，他再去兼任执委或纪检委，就很不合适了。

我们不妨设想一下，如果能够在党内做到分权制衡，那么一位领袖人物还能那么容易地去“集中力量办坏事”吗？而如果要集中力量去办好事，三权分立则可以使好事考虑得更细致、更全面，而严格的制衡可以保障各个权力按照合法程序去行事，从而防止“好事办坏”。

 

二、关于国家宪政

中国要进行政治体制改革，不能不顺应世界宪政潮流；而要明确世界宪政潮流之所向，不能不对中外各国宪法进行比较研究。笔者有幸根据中国青岛出版社1997年版《世界宪法全书》所载中国和其他110个国家的宪法进行比较研究，颇有收获。愿选择部分成果，与有兴趣的朋友分享。究竟什么是宪政潮流？这虽然不是看得见、摸得着的实物，却是可以推算出来的一种发展趋势。我选取了十八个问题进行考察，以110个国家为基数，计算相关国家所占的比重（%），主流便一目了然 。

1. 56%的国家宪法规定有公民投票；

2. 66%的国家宪法规定了法官的独立性；

3. 67%的国家设有宪法监督机构；

4. 69%的国家承认或不禁止双重国籍；

5. 69%的国家元首为总统；

6. 71%的国家元首兼任军队统帅；

7. 74%的国家宪法无序言；

8. 75%的国家实行地方自治；

9. 76%的国家议会（或代表机构）实行直接选举；

10. 85%的国家不把个人名字写进宪法；

11. 87%的国家不把任何主义名称写进宪法；

12. 91%的国家公民有宗教信仰自由和宗教活动自由；

13. 91%的国家宪法对新闻出版自由有保障条款；

14. 94%的国家实行三权分立；

15. 95%的国家实行公开化；

16. 95%的国家不承认任何政党有政治特权；

17. 98%的国家宪法保障人权；

18. 99%的国家宪法没有规定实行任何专政。

如果说，大多数国家在前述十八个问题上的宪法取向，反映了世界宪政潮流的话,我们可以说：2004年3月中国人代会通过宪法修正案，在中华人民共和国宪法第33条中增加一款“国家尊重和保障人权”，初步顺应了世界宪政潮流；而其他问题上，则显示了中国宪法与世界宪政潮流之间的差距以及中国宪政改革前进的大方向。

世界宪政潮流发端于十七世纪英国，成熟于十八世纪的美国与欧洲，流行已达数百年。宪政潮流的四大基本原则——三权分立、多党竞争、普遍选举、新闻自由，在国际社会逐渐深入人心，成为人们判断政治体制优劣进退的一面镜子。不是吗？上个世纪莫斯科两度易帜——1917年升起了红旗，1991年8月22日 俄罗斯总统叶利钦发布命令，用历史上的俄罗斯旗帜（白、兰、红三色旗）取代了镰刀斧头红旗，重新作为俄罗斯的国旗。对此评价众说纷纭、莫衷一是。按不同的标准，可以得出截然相反的评判。而用世界宪政潮流的四大基本原则来对照，就一清二楚了。

1、布尔什维克先后消灭了它的“兄弟党”：孟什维克、立宪民主党、社会革命党和左派社会革命党，从1921年开始，俄罗斯由多党制变为党外无党的一党制国家，显然是历史的倒退。

2、1917年以后的俄罗斯政权同分权制衡的宪政原则背道而驰，经历了由“一切权力归苏维埃”、“一切权力归布尔什维克”到“一切权力归党的总书记”的发展，形成了高度集权专制，红色恐怖笼罩全境。仅1935—1941年这六年多就有2000万人遭受政治迫害，其中700万人被枪决，平均每年杀100多万人。

3、前苏联宪法虽然载有普遍平等直接选举制，但实际上候选人均由执政党指定，然后交给选民去按等额投票，未列入候选人名单的人根本无法当选。选举成了年复一年、几十年如一日的愚民闹剧。

4、前苏联无新闻自由是举世皆知的，以致于前苏联最高领导人赫鲁晓夫下台之后，只能靠收听美国之音来了解新闻，这就是对否定宪政原则的绝妙讽刺。

苏俄反宪政潮流七十余年，终于陷入了天怒人怨的汪洋大海。最后时刻，苏共中央通过前苏联副总统亚纳耶夫等高官在1991年8月19日发动政变，试图挽救危局。然而，广大人民群众害怕重新回到那种一党一派垄断政权、草菅人命、控制选举、扼杀新闻自由的恐怖生活中去，因而都不支持“8·19”政变，政变三天就失败了。广大公民和他们的代表唾弃了反宪政潮流的政治体制，以致于共产党员占最大比例的苏联最高苏维埃1991年8月29日紧急会议以283票赞成、29票反对和52票弃权的压倒性多数通过决议：停止苏联共产党在苏联全境的活动。历史终于宣告，1991年三色旗在俄罗斯重新升起，是顺应世界宪政潮流的进步之举。循此思想方法，我们也就不难评估那个时代的东欧剧变，新世纪以来的格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯事变，以及未来还可能发生的此类事变。所以说，以宪政潮流为镜，可以帮助我们识别历史变迁。

无论在中国还是前苏联、东欧各国，对政治体制改革的必要性的认识，都提到了相当的高度——“不改革，就会亡党亡国”。但是究竟如何改，以什么为参照系，对未来新的政治体制应当怎样设计和建设，则是一个需要深入研究的大问题。具体而言，中国要实行什么样的政治制度呢？据某人说，关键在于它要“植根于中华民族几千年来赖以生存和发展的广阔沃土”。中国几千年来的政治沃土是什么？谁都知道，就是封建帝制嘛！中国是全球历史上帝制最发达的国家，谁要以“皇帝”为题材做博士论文，非到中国考察不可。然而，封建专制主义沃土，并非中华民族的荣耀，恰恰是中国长期落后的政治根源。谁对称孤道寡感兴趣，就让他去沾沾自喜吧。这也许是某些人强调“特殊国情”的潜台词。但是绝大多数中国人并不喜欢帝制的阴影。如果一个国家的政治制度永远只能植根于过去几千年的落后惯性，那怎么能实现后来居上？那还谈什么国民革命、社会变革和“与时俱进”？袁世凯称帝和张勋复辟岂不是也有点道理么？

显然，后进国家的政治现代化，只能吸收人类政治文明的智慧结晶，像90%以上的国家那样，走分权制衡而不是集权专制之路。他山之石，可以攻玉。认识世界宪政潮流，对我们启示多多。再譬如说，当今世界七成以上的大国实行联邦制，而非联邦制国家则七成以上实行地方自治，这对于中国国家结构的设计也颇有借鉴作用。如何处理中央与地方的关系，是中国千百年来的一个老大难问题。目前，许多人除了少数民族聚居地区自治以外，并不知还有一般的地方自治概念。借鉴绝大多数国家在这方面的丰富经验，认真探索和解决好地方自治，同时也有利于进一步处理好民族问题。因此，只有以世界宪政潮流为航标，我们才能拨开迷雾，看清前途，明白当代政治体制改革的真正需求，区分轻重缓急，去逐步争取胜利。

中国宪政建设的一项重要内容是保障公民的知情权。公民的知情权是公民权利中一项十分重要的“直接民主权”，它所对应的是国家信息披露和政务公开化的义务。现行宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理经济和文化事业，管理社会事务。”不知情，谈何管理？不知情，如何评价委托管理者即国家机关公务人员的工作态度、工作水平？现行宪法第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”不知情，如何选举公民放心满意的人民代表；不知情，如何罢免公民不放心不满意的人民代表；不知情，如何监督人民代表的工作？

公民是国家的主人，这是现代宪政民主不可动摇的基本原则。如果公民对国家政务——包括立法、行政、司法以及社会等各类“间接民主权”的信息不知情，如何做得了主人呢？

与公开化相对立的是保密，是神秘。马克思把缺乏公开化的国家机器斥之为官僚主义机构，他说：“官僚机构的普遍精神是秘密，是神秘。保守这种秘密在官僚界内部靠的是等级组织，对于外界则靠它那种闭关自守的社会性质。因此，公开的国家精神及国家的意图，对官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”（《马克思恩格斯全集》第一卷三○二页，人民出版社一九五六年十二月第一版）列宁讲得也十分明白：“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。（《列宁全集》第六卷一三一页，人民出版社一九八六年十月第二版）现在时至新世纪第二个十年了，中国没有任何理由不尽快实现政务信息公开化，将国家机关所掌握的全部信息（除极少数法定例外），一律向公民公开。

因此，国家应当从“直接民主权”的立场，充分保障公民对国家政务及其相关信息的知情权，同时还必须从“间接民主权”的角度，明确规定国家对信息披露和政务公开化的义务——公开是原则，保密是例外。当今世界绝大多数国家都将公开化原则写进了宪法，可见信息披露和政务公开化的重要性已经被普遍承认。我在上个世纪八十年代就曾建议在宪法中规定公开化的原则和措施，并在此基础上，由全国人民代表大会制定《中华人民共和国信息公开法》，可惜至今尚未实现。一九八八年就已颁布了《中华人民共和国保密法》，可是只有保密法而没有公开法，形成的就只能是个偏瘫的制度。

正是由于我国在宪政与法制层面上对于确立公开化原则缺乏足够的认识，因而在二○○三年上半年发生的SARS疫情中，受到重创。如果认真从那次SARS之灾中吸取教训，我们就会清楚地发现，在SARS疫情问题上，个别人的工作责任是次要的，关键还是在于信息披露和政务公开化制度本身不健全，从而导致疫情发生初期信息传递梗阻，防疫措施滞后，病毒传播迅猛，结果夺去了过多的生命。亡羊补牢，如果没有制度性的补救，今后老百姓和国家难免还将付出更高的代价。

公开化原则意味着：国家机关及公务人员有依法公开政务及披露相关信息的义务，除非是法律有明确规定在特定时间内需要保密的，才能保密。应当保密的不保密是违法，应当公开的不及时公开同样是犯罪。公开化不能仅限于国家机关对过时的保密档案解密，那只是信息披露和政务公开化中的一种情况。公开化更在于法定保密以外的全部信息必须及时地充分地向公民公布，尤其是那些关乎广大公民权利、自由、利益的重要事情和重大问题，毫无疑问在事先、事中、事后都要公布，不得有任何隐瞒，以便公民充分了解，并能进行广泛的讨论。

因此，无论是立法机关、行政机关还是司法机关，都应当建立信息披露和新闻发布制度，通过专门的公告以及报纸、电台、电视、网络等各种传播媒体，定期地或随时地向公民通报信息、发布新闻，帮助公民了解政务情况及其相关的信息，并向老百姓提供查询这些信息的便利条件。

以人民代表大会为例。根据公开化原则，应当在人民代表大会议事规则中作出相关的具体规定，如：第一，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都必须公开举行，如果需要召开秘密会议，必须经过法定程序批准。第二，人民代表在公开举行的各种会议上的发言记录，由秘书部门在三日内印发，并允许公民到指定地点查阅或索取；秘书部门负责定期将人民代表的发言记录汇集成册，公开发行。第三，公开受理公民、团体和社会组织旁听人民代表大会的申请。第四，正常情况时，定期举行人大新闻发布会，向公民通报人大工作；非常情况时，随时通报。第五，大会及各种公开会议均允许记者采访，允许电视台、广播电台录音、录像，现场直播或录播。

我国政治体制改革的总体目标是要顺应世界宪政潮流，建立宪政民主制度。现代民主的政党制度则是宪政民主制度的内容之一。任何政党都必须进行民主化改革，将自身建设成为现代化的民主型的政党。而作为当今中国的执政党，中国共产党首当其冲需要完成自身的改革任务，成为现代民主的楷模，才能切实提高执政能力，搞好中国的宪政民主建设。

总之，国家宪政建设与执政党内的民主改革密切相关，不可分离。所以说，中国政治体制改革的路径选择应当是国家宪政与党内民主改革双管齐下。

 

 

 

 

“文革”反思与政治体制改革）

 

新标题：着手改革，必须对“文革”有深刻反思

 

作者：王沪宁

2012年3月27日第五稿

      实践共产主义网编者按：我们在网上发现了现任中共中央政治局常委，中共中央政策研究室主任王沪宁同志的一篇文章，读来引起我们的强烈共鸣！

         虽然我们的主张是：五权分立制度

 

 

一个完善的、良好的政治体制应能阻止“文革”发生，因为文革的发动、组织、活动均超越了宪法和法律范围，但当时的体制没这种能力。1954年宪法建立的政治体制一下就被文革破坏，这值得仔细研究。

所以遵守宪法体制很重要，如果不按宪法和法律的规定就可以将公民带走，干涉他人的人身自由，或用暴力威胁其他公民甚至冲击学术活动而不受追究，就有文革死灰复燃的危险。二十年前，中国大地上发生了一场给中国人民带来深重灾难的“文化大革命”。十年前我们翻过了这沉重的一页。然而我们有理由不时反思那场内乱。以防止这样的灾难再次发生。

一个民族应该把自己最令人痛心的教训当作一面镜子，时时檫拭，时时映照，以便一代又一代的人不重犯历史性的失误，使整个民族能够持续进步。“文革”的发生不是偶然的。从观念上说，没有及时把工作重点转移到经济建设上来，在剥削阶级基本消灭的情况下继续坚持“以阶级斗争为纲”、“破字当头”等思想路线，是一个直接思想根源。然而，没有一定的条件，“文革”是难以形成的。除了历史、社会、经济、文化等各个方面的原因外，政治体制不完善、不健全是一个不可低估的原因。

从政治体制的角度来反思“文革”，是总结文革历史教训的一个尤为重要的方面。近年来，人们从思想、意识形态、文化、经济等各个角度考察和分析文革，但从政治体制上来反思文革尚做得很不够。政治体制往往是在对一定政治动荡的反思中逐渐走向健全的。一种政治体制，不可能一建立就十全十美。它要在运转中、实践中和动荡中来不断认识自身中的欠缺、弊端和不足，然后来健全和完善它。如果没有这样一个渐进过程，政治体制最后便会积重难返。文革固然是一场大浩劫，但它也给我们考察我国的政治体制提供了依据。温故而知新，今天在我们着手进行政治体制改革的时候，从政治体制的角度对文革做深刻的反思，是不无裨益的，也是很有必要的。

应当说一个完善的、良好的政治体制应该能够阻止“文革”的发生，因为文革的发动、组织、活动均超越了宪法和法律的范围，均不符合科学和民主的政治程序。但是，当时的政治体制没有这种能力。一九五四年宪法建立的政治体制一下子就被文革彻底破坏了。这是值得我们仔细研究的。其他原因暂切不论，我们从政治制度角度来对文革做一反思。从政治体制的技术角度分析，可以看到下面一些环节的结构和功能与文革未能被制止有一定关联：

一、作为国家政治生活领导核心的执政党内部没有形成一整套健全的民主制度。我们党领导中国人民浴血奋战、艰苦斗争，建立了社会主义制度，形成了党在人民群众中崇高的政治威望，对社会政治生活行使着全面的领导权，这是适应我国发展道路的。但是，随着后来局势的变化和对社会主义条件下社会阶级关系判断的失误，当时党的领袖的民主观念逐渐薄弱，“主观主义和个人独断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏。”(《关于建国以来党的若干历史问题的决议》)这样，到文革发动前夕，实际上形成了这样一种情形：党对社会生活有着全面的政治领导权，而党的领袖对党又有绝对的领导权威。所以，在党的领袖错误决定发动文革时，我们党内不少不同意这么做的干部和党员已无能为力。党内民主制度的不健全，致使我们党无法阻止发动“文革”的错误行为，结果给整个国家的政治生活造成了损害。

二、作为国家权力机关的人民代表大会不能切实有效地行使权力。全国人民代表大会，作为国家最高权力机关，按理对发动文革这样一场全国范围的政治运动应当有庄严的发言权和决定权。但实际上文革开始不久后，全国人民代表大会以及各地人民代表大会就不起作用了，国家主席等国家领导人都被排挤到一边，有的甚至被迫害致死。国家权力机关对这场涉及中国前途命运的政治动乱没有任何制约和牵制能力。当然，这和没有严密的党政分工体制有关。由于党政分工体制不健全，政治体制中的权力制衡关系也没有明确建立起来。没有权力制约权力的机制，在一个方面发生偏向时，社会就会为此付出沉重的代价。

三、政治生活中缺乏有力的宪法保证。文革的发生和进程，实际上完全不符合我国宪法的精神和宪法规定。“文革”中的种种做法和手段也是完全不符合宪法的。宪法规定了全国人民代表大会的地位和权限、规定了国家政治生活的基本程序。但“文革”不按任何程序地“打倒一切”、“全面夺权”使国家机关陷于瘫痪。宪法规定了国家主席、人大代表和公民的权利与地位，然而在“文革”中这些权利和地位根本没有得到保障。没有一定的专门的宪法保障机构，也是文革发生的条件之一。

四、在社会生活中缺乏一套独立的司法体制。“文革”当中，有许多违反法律的行为，实际上没有什么机构能加以束缚。这包括两个方面，一方面是缺乏行政诉讼系统，对政治机构侵犯公民权利和人身自由的行为无处申诉，“四人帮”极其爪牙控制的政治机构可以为所欲为，一般公民无可奈何。另一方面，“文革”破坏了一般诉讼体系，公民之间发生的侵害权益的也行为无处申诉，结果出现了一些人打、砸、抢，出现了严重的侵犯人权和人的尊严的行为。不仅如此，公检法机构甚至合而为一，被用来推行“文革”，完全谈不上司法独立。这样“文革”愈演愈烈。

五、政治体制上没有完善的纵向分权机制。建国以后，一方面由于历史的原因，由于我国政治、经济、文化长期落后的原因，另一方面由于照般苏联模式的原因，结果形成了高度集权的体制。这种体制对于促进一个不那么发达的社会经济发展有其有效的一面，但也给政治生活造成了潜在的可能性：即如果发生失误，则整个社会都会被卷入进去。地方没有相应的权限，对上级决策没有法定的自主性。如果给予地方一定的权力，这些权力由地方国家权力机关根据宪法规定来行使不受干预的话，那么在发生“文革”这样的内乱时，各地就有可能不被强行卷入一场错误的政治动乱中去，一般机构也无法强迫地方政府做出与宪法相悖的行为。由于过去缺乏这种机制，所以地方在发生“文革”时无能为力。

六、没有形成健全的国家工作人员制度。任何一个政治体制的活动，无论是合乎宪法的活动还是不合乎宪法的活动，均需要一定的人来作为活动的主体。“文革”发生时，由于没有严格和严密的国家工作人员制度，结果为“四人帮”打击迫害忠良、安插和提拔帮派人物提供了可能性。国家工作人员，尤其是担负一定政治责任的工作人员，应当通过一定的程序加以任命或罢免，不能象“文革”那样毫无程序地任命或罢免干部。国家相当一级的工作人员，都应通过权力机关来任命或罢免。如果干部制度能保证人民相信的干部担任政治责任，他们可以在某种程度上抵制“文革”。然而，这套体制在“文革”发生时没有牢固地形成，这样在稳定时期可能有效的干部制度，在内乱中却成了一个重要的不利因素。

七、政治生活中缺乏严密的制度来保障公民的权利。“文革”虽然是一场危及整个政治体制的政治动乱，但它实际上也是发生在人与人之间的一场灾难。“文革”能够发生的一个社会原因，是社会广泛缺少尊重公民民主自由权利和人权的传统。象“文革”那样的侵犯公民民主自由权利和人权的内乱，如果是在一个每位公民都坚信民主、任何侵犯公民民主自由权利和人权的行为均要受到法律制裁和社会谴责的社会中，这种情况是难以发生的。社会民众缺乏牢固的民主法制观念，政治体制有不能有效惩罚侵犯公民民主自由权利和人权的行为，为“文革”的发动提供了一定的社会条件。

诚然，即使从政治技术上考察，“文革”形成的条件也不限于上述几端，但上述几端为其中的基本。一个社会的政治建设和政治发展，可以视为一项工程——政治工程。政治工程为社会政治活动和政治关系提供有效的技术和设备，保证社会政治生活按照人们选择的原则和方式展开。一定的政治理想、政治观念和政治原则，均需要经过周密的政治工程建设之后才能切实有效地实现。没有一定的政治工程，政治原则是难以实现的。政治工程需求政治技术。经过对“文革”的反思，人们有了这样一个感觉，过去我们忽略了政治技术的开发和应用。新民主主义革命和社会主义革命的胜利，使人民民主专政获得了实现的基本条件。但长期以来我们忽略了如何从政治技术上来建设民主法制的工作，结果当“文革”发生时，没有健全的政治体制来控制和阻止它，反而自身顷刻之间就被内乱破坏了。这个深刻的历史教训是值得我们汲取的。

从十年前开始，我们就高度注重这一问题，采取了一系列建设性的措施来健全和完善政治体制。近年来又着重提出政治体制改革。通过上述分析，我们看到，我国政治体制改革的一个重要方向，就是要从技术上保证政治体制的各个环节能够合理有效地发挥作用，其中包括党政关系、各项权力之间的关系、宪法保证制度、司法体系、集权和分权之间的关系、干部制度和社会民主化等方面，通过系统的政治工程，使我国的政治体制成为一个高度民主、法制完备、富有效率的政治体制。

通过对“文革”这场内乱的反思，人们深切感到，为实现社会主义民主法制，应大力开展政治技术研究。一方面通过周密的调查研究和分析，发现和创造适用于中国国情的政治技术。另一方面，应当比较和借鉴世界上其他国家所采用的政治技术，对其中合理和科学部分应该加以引进，为我所用，包括社会政治制度相似的国家和社会政治制度不同的国家。在不同的社会政治制度下，有不同的政治原则，这一般是不能互通的。但是作为政治体制，每个人类共同体都会面临一些相似的社会性事物和要求，都会出现一些相同的矛盾和问题。为满足这些要求，为解决这些问题而采取的政治技术，有些往往是互通的。正象不同经济制度下的经济管理技术可以引进一样，不同政治制度下的政治管理技术部分也可以引进，或加以改造。当然，在不同的历史--社会--文化条件下，每个社会都有自己特殊的东西。只有研究并采纳了世界上一切科学合理的政治技术，才能建设一个完美的社会主义政治体制。

在“文革”之前，由于各个方面的原因，这方面工作没有进行。今天，在我国走向现代化的伟大进程中，我们有了一个明确的认识：要建立一个稳固的政治制度，充分实现社会主义的高度民主。只有这样，“文革”的悲剧才不会重演，我国的物质文明和精神文明才会得到空前的发展。

在“文革”之前，由于各个方面的原因，这方面工作没有进行。今天，在我国走向现代化的伟大进程中，我们有了一个明确的认识：要建立一个稳固的政治制度，充分实现社会主义的高度民主。只有这样，“文革”的悲剧才不会重演，我国的物质文明和精神文明才会得到空前的发展。

如何实现党内民主，有没有方向？当然也有方向，马克思、恩格斯创立起来的第一国际、第二国际，基本路子是：分权制衡。然而列宁去世以后，斯大林以来，整个国际共产主义运动，包括俄国共产党都是走向集权制道路。集权制的结果是什么？结果可以概括为一句话：集权制害了共产党，害惨了共产党！

有朋友说，如果我们有蒋经国那样的领袖人物来推动民主宪政就好了。但是不管有没有这样的条件，我们作为公民，都应当尽力去推动。现在的实际情况是全国上下包罗万象都由各级党委说了算。而这应该是全民来参与的。一个良好的环境，要靠相关人士（体制内、外的人士都包括在内）共同投入体制变革来争取，等是等不来的。

有人说，政治制度改革难就难在高层，其实世界上没有不难的事，高层也要靠老百姓来推动。

 

一、关于党内民主

我想提个问题：党委由谁领导？有人说：是党委书记。

实际上应该是“党代表大会”来领导党委、授权党委和审议党委的工作。有人只知道党委一元化领导，而党内民主要求三权分立。

党内民主有哪三权？

一是党代表大会行使决策权；二是党委行使执行权；三是纪律检查委员会行使监督权。国家机构的三权是立法权、行政权、司法权。而党内机构的三权则相应地是：决策权、执行权、监督权。

马克思、恩格斯时代就是三权分立的，不是党委会说了算，而斯大林之后包括毛泽东以来却是把决策权、执行权、监督权集于一身，大权独揽，毫无民主可言。造成的后果十分严重。

破坏权力制衡，将生杀予夺大权集于一身的斯大林最积极从事的工作之一是排除异己、滥杀无辜。据统计，对十月革命进行过政治领导的全部24名党中央委员中，先后有14人被斯大林杀害；从军事上领导十月革命的60名军人中，有54人被斯大林杀害；第一届人民委员会共有15名委员，除了列宁和斯大林以外的13人中，有9人先后被以革命的名义处死；其他共产党员共有120多万人被逮捕，其中很多被处以死刑或被判徒刑。

同样的问题是，毛泽东时代的中国没有三大权力的分立和制衡，却有三大人祸：1957年反右，打了三百多万右派；1958-1960年高举三面红旗打了三百多万右倾机会主义分子，饿死四千多万人；1966-1976年文革整了1亿多人，其中死了两千多万人。

一个非常重要但是经常被我们忽略的事实是：这些重大决策都没有经过执政党的最高决策机构——党的代表大会，而是由党中央委员会和毛泽东个人决策的，朕即中央，朕即党。

让我们发挥想象力，试问一下，毛泽东、周恩来、朱德、刘少奇四位领袖人物，他们之间有没有互相监督的制度呢？可惜没有。由于权力之间没有互相制衡，以致于像毛泽东亲自发动和领导文化大革命那样的错误，周恩来、朱德、刘少奇都无法制止，刘少奇甚至还被活活整死。如果毛、周、朱、刘不是集中在以毛为首的中央委员会中，而是分别担任党代表大会主席、中央执行委员会书记、中央军委主席、中央纪律检查委员会主任，四套机构及四位领袖能够互相监督的话，毛泽东还能那么畅行无阻，让其妻子江青出任中共中央文化革命小组要职，凌驾于全党全国人民头上作威作福吗？而三权分立、互相制衡的机制，不但不会妨碍决策的效率，反而会提高决策的科学性。简而言之，这种制衡能够实现，将是一种有利于“集中力量办大事”，而防止“集中力量办坏事”的制度安排。

现在中共有8500多万党员，如果所有党员都能说话，让党的代表大会充分发挥作用，那对全党和各地工作就会有很大的起色。“党内无派，千奇百怪”，让党的内部多样化，互相争鸣、公平竞争，未必不是一件好事。

中国共产党自从“十二大”以来，尤其是十七届四中全会以来，在改进党的建设中已经取得很大成就。面对即将召开的第十八次全国代表大会，为了使党少犯错误、不辱使命，我们需要在系统总结国内外经验的基础上，进一步推进党内分权制衡的改革。为此，我提出了一套党内改革方案，供研究参考。

建议落实党的各级代表大会为党组织的权力机构，县级以上（包括县，下同）各级党代表大会分别选举产生三个级别相同的机构：党代表大会常务委员会、党的执行委员会、党的纪律检查委员会。它们各自的职责简述如下：

（一）决策权    县以上各级党代表大会实行党代表常任制（每届任期五年）和专职专薪制。党代表的薪金由相应一级党的组织发给。为了提高效率减少支出，党代表人数要大幅减少。全国党代表大会代表为500人左右，县党代表50人左右，省、市依此类推。

各级党代表大会选举产生党代会常务委员会，为党代表大会的常设机构（负责筹备和召集党代会）；其人数为党代会代表人数的1/10，并设常务主席1人、副主席1人，处理常委会日常事务和组织调查研究。各级党代表大会职责与现行党章规定大体相同，但要增加一项：每年举行一次大会，审议同级党的执行委员会的工作，督促其严格执行党代会的决策。遇有紧急情况，由党代会常务委员会召集党的非常代表大会。

党代会代表按一定程序对执行机构和纪检机构的主要领导干部有选举权和罢免权，但无权插手其具体业务活动，同时他们还受全体党员投票者的制约。这样的分权制衡恰恰有利于增强党的生命力和党在人民群众中的影响力。

只要我们共同努力，这个前景是可以争取的。

(二）执行权   各级党代表大会选举产生7～9名委员，组成同级党的执行委员会，设书记1人、副书记1人。县以上各级党的执行委员会在人数和职权上大体相当于目前各级党委常委。目前各级党委的领导权实际上就是由常委掌握，普通的党委委员很长时间才参加一次全会，成了党内花瓶，不必再虚设了。

各级党的执行委员会对党代会负责并报告工作，接受审议。执行委员会的日常工作必须及时向同级党代会常务委员会通报备案。

党的执行机构并非单方面接受决策机构的监督和制约，它在执行工作中如果发现决策有误或不甚完善，可以对决策机构提出抗辩，并提请下一次党代表大会重新审议。这就使党的重大决策有了修改和完善的余地。

（三）纪律检查权    各级党代表大会选举产生同级党的纪律检查委员会，由5～7名纪检委员组成，设主任1人、副主任1人。

纪检委员会主要职责是对同级党的领导干部（包括党代表大会代表、执行委员会委员等）进行纪律检查，但无权干预其日常工作；各级纪检委同时领导属下各级党的纪检委员会的工作。

大家想一想：纪律检查委员会的上级应该是谁？是党的执行委员会吗？不是的。各级纪检委员会向同级党代表大会负责并报告工作，重大问题可以向上级直至中央纪律检查委员会报告。无疑，中央纪律检查委员会应当独立于党的中央执行委员会，而向全国党代会负责并汇报工作。

现实生活告诉人们，执行权往往权力最大，滥用的可能性和危害性也最大。因此，改革的重点目标应是监督和制约党务工作的执行权。在我们的改革方案中，由于党的决策机构由虚变实，党的纪检机构升格独立，便有利于上述改革重点的实现。

三种权力既然要分立和互相制衡，那么，三个机构的成员就不得互相兼职，这是不言而喻的。党代表大会的代表中，如果有人被选入党的执行机构、纪检机构任职，在其任职期间，则应辞去代表职务，以免角色冲突。在过去的体制下，代表只是五年开一次会的虚职，搞点兼职似乎并无矛盾；但在党内领导制度改革之后，党的决策权、执行权、监督权三权分立制衡，党代表大会代表专职专薪，他再去兼任执委或纪检委，就很不合适了。

我们不妨设想一下，如果能够在党内做到分权制衡，那么一位领袖人物还能那么容易地去“集中力量办坏事”吗？而如果要集中力量去办好事，三权分立则可以使好事考虑得更细致、更全面，而严格的制衡可以保障各个权力按照合法程序去行事，从而防止“好事办坏”。

 

二、关于国家宪政

中国要进行政治体制改革，不能不顺应世界宪政潮流；而要明确世界宪政潮流之所向，不能不对中外各国宪法进行比较研究。笔者有幸根据中国青岛出版社1997年版《世界宪法全书》所载中国和其他110个国家的宪法进行比较研究，颇有收获。愿选择部分成果，与有兴趣的朋友分享。究竟什么是宪政潮流？这虽然不是看得见、摸得着的实物，却是可以推算出来的一种发展趋势。我选取了十八个问题进行考察，以110个国家为基数，计算相关国家所占的比重（%），主流便一目了然 。

1. 56%的国家宪法规定有公民投票；

2. 66%的国家宪法规定了法官的独立性；

3. 67%的国家设有宪法监督机构；

4. 69%的国家承认或不禁止双重国籍；

5. 69%的国家元首为总统；

6. 71%的国家元首兼任军队统帅；

7. 74%的国家宪法无序言；

8. 75%的国家实行地方自治；

9. 76%的国家议会（或代表机构）实行直接选举；

10. 85%的国家不把个人名字写进宪法；

11. 87%的国家不把任何主义名称写进宪法；

12. 91%的国家公民有宗教信仰自由和宗教活动自由；

13. 91%的国家宪法对新闻出版自由有保障条款；

14. 94%的国家实行三权分立；

15. 95%的国家实行公开化；

16. 95%的国家不承认任何政党有政治特权；

17. 98%的国家宪法保障人权；

18. 99%的国家宪法没有规定实行任何专政。

如果说，大多数国家在前述十八个问题上的宪法取向，反映了世界宪政潮流的话,我们可以说：2004年3月中国人代会通过宪法修正案，在中华人民共和国宪法第33条中增加一款“国家尊重和保障人权”，初步顺应了世界宪政潮流；而其他问题上，则显示了中国宪法与世界宪政潮流之间的差距以及中国宪政改革前进的大方向。

世界宪政潮流发端于十七世纪英国，成熟于十八世纪的美国与欧洲，流行已达数百年。宪政潮流的四大基本原则——三权分立、多党竞争、普遍选举、新闻自由，在国际社会逐渐深入人心，成为人们判断政治体制优劣进退的一面镜子。不是吗？上个世纪莫斯科两度易帜——1917年升起了红旗，1991年8月22日 俄罗斯总统叶利钦发布命令，用历史上的俄罗斯旗帜（白、兰、红三色旗）取代了镰刀斧头红旗，重新作为俄罗斯的国旗。对此评价众说纷纭、莫衷一是。按不同的标准，可以得出截然相反的评判。而用世界宪政潮流的四大基本原则来对照，就一清二楚了。

1、布尔什维克先后消灭了它的“兄弟党”：孟什维克、立宪民主党、社会革命党和左派社会革命党，从1921年开始，俄罗斯由多党制变为党外无党的一党制国家，显然是历史的倒退。

2、1917年以后的俄罗斯政权同分权制衡的宪政原则背道而驰，经历了由“一切权力归苏维埃”、“一切权力归布尔什维克”到“一切权力归党的总书记”的发展，形成了高度集权专制，红色恐怖笼罩全境。仅1935—1941年这六年多就有2000万人遭受政治迫害，其中700万人被枪决，平均每年杀100多万人。

3、前苏联宪法虽然载有普遍平等直接选举制，但实际上候选人均由执政党指定，然后交给选民去按等额投票，未列入候选人名单的人根本无法当选。选举成了年复一年、几十年如一日的愚民闹剧。

4、前苏联无新闻自由是举世皆知的，以致于前苏联最高领导人赫鲁晓夫下台之后，只能靠收听美国之音来了解新闻，这就是对否定宪政原则的绝妙讽刺。

苏俄反宪政潮流七十余年，终于陷入了天怒人怨的汪洋大海。最后时刻，苏共中央通过前苏联副总统亚纳耶夫等高官在1991年8月19日发动政变，试图挽救危局。然而，广大人民群众害怕重新回到那种一党一派垄断政权、草菅人命、控制选举、扼杀新闻自由的恐怖生活中去，因而都不支持“8·19”政变，政变三天就失败了。广大公民和他们的代表唾弃了反宪政潮流的政治体制，以致于共产党员占最大比例的苏联最高苏维埃1991年8月29日紧急会议以283票赞成、29票反对和52票弃权的压倒性多数通过决议：停止苏联共产党在苏联全境的活动。历史终于宣告，1991年三色旗在俄罗斯重新升起，是顺应世界宪政潮流的进步之举。循此思想方法，我们也就不难评估那个时代的东欧剧变，新世纪以来的格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯事变，以及未来还可能发生的此类事变。所以说，以宪政潮流为镜，可以帮助我们识别历史变迁。

无论在中国还是前苏联、东欧各国，对政治体制改革的必要性的认识，都提到了相当的高度——“不改革，就会亡党亡国”。但是究竟如何改，以什么为参照系，对未来新的政治体制应当怎样设计和建设，则是一个需要深入研究的大问题。具体而言，中国要实行什么样的政治制度呢？据某人说，关键在于它要“植根于中华民族几千年来赖以生存和发展的广阔沃土”。中国几千年来的政治沃土是什么？谁都知道，就是封建帝制嘛！中国是全球历史上帝制最发达的国家，谁要以“皇帝”为题材做博士论文，非到中国考察不可。然而，封建专制主义沃土，并非中华民族的荣耀，恰恰是中国长期落后的政治根源。谁对称孤道寡感兴趣，就让他去沾沾自喜吧。这也许是某些人强调“特殊国情”的潜台词。但是绝大多数中国人并不喜欢帝制的阴影。如果一个国家的政治制度永远只能植根于过去几千年的落后惯性，那怎么能实现后来居上？那还谈什么国民革命、社会变革和“与时俱进”？袁世凯称帝和张勋复辟岂不是也有点道理么？

显然，后进国家的政治现代化，只能吸收人类政治文明的智慧结晶，像90%以上的国家那样，走分权制衡而不是集权专制之路。他山之石，可以攻玉。认识世界宪政潮流，对我们启示多多。再譬如说，当今世界七成以上的大国实行联邦制，而非联邦制国家则七成以上实行地方自治，这对于中国国家结构的设计也颇有借鉴作用。如何处理中央与地方的关系，是中国千百年来的一个老大难问题。目前，许多人除了少数民族聚居地区自治以外，并不知还有一般的地方自治概念。借鉴绝大多数国家在这方面的丰富经验，认真探索和解决好地方自治，同时也有利于进一步处理好民族问题。因此，只有以世界宪政潮流为航标，我们才能拨开迷雾，看清前途，明白当代政治体制改革的真正需求，区分轻重缓急，去逐步争取胜利。

中国宪政建设的一项重要内容是保障公民的知情权。公民的知情权是公民权利中一项十分重要的“直接民主权”，它所对应的是国家信息披露和政务公开化的义务。现行宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理经济和文化事业，管理社会事务。”不知情，谈何管理？不知情，如何评价委托管理者即国家机关公务人员的工作态度、工作水平？现行宪法第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”不知情，如何选举公民放心满意的人民代表；不知情，如何罢免公民不放心不满意的人民代表；不知情，如何监督人民代表的工作？

公民是国家的主人，这是现代宪政民主不可动摇的基本原则。如果公民对国家政务——包括立法、行政、司法以及社会等各类“间接民主权”的信息不知情，如何做得了主人呢？

与公开化相对立的是保密，是神秘。马克思把缺乏公开化的国家机器斥之为官僚主义机构，他说：“官僚机构的普遍精神是秘密，是神秘。保守这种秘密在官僚界内部靠的是等级组织，对于外界则靠它那种闭关自守的社会性质。因此，公开的国家精神及国家的意图，对官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”（《马克思恩格斯全集》第一卷三○二页，人民出版社一九五六年十二月第一版）列宁讲得也十分明白：“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。（《列宁全集》第六卷一三一页，人民出版社一九八六年十月第二版）现在时至新世纪第二个十年了，中国没有任何理由不尽快实现政务信息公开化，将国家机关所掌握的全部信息（除极少数法定例外），一律向公民公开。

因此，国家应当从“直接民主权”的立场，充分保障公民对国家政务及其相关信息的知情权，同时还必须从“间接民主权”的角度，明确规定国家对信息披露和政务公开化的义务——公开是原则，保密是例外。当今世界绝大多数国家都将公开化原则写进了宪法，可见信息披露和政务公开化的重要性已经被普遍承认。我在上个世纪八十年代就曾建议在宪法中规定公开化的原则和措施，并在此基础上，由全国人民代表大会制定《中华人民共和国信息公开法》，可惜至今尚未实现。一九八八年就已颁布了《中华人民共和国保密法》，可是只有保密法而没有公开法，形成的就只能是个偏瘫的制度。

正是由于我国在宪政与法制层面上对于确立公开化原则缺乏足够的认识，因而在二○○三年上半年发生的SARS疫情中，受到重创。如果认真从那次SARS之灾中吸取教训，我们就会清楚地发现，在SARS疫情问题上，个别人的工作责任是次要的，关键还是在于信息披露和政务公开化制度本身不健全，从而导致疫情发生初期信息传递梗阻，防疫措施滞后，病毒传播迅猛，结果夺去了过多的生命。亡羊补牢，如果没有制度性的补救，今后老百姓和国家难免还将付出更高的代价。

公开化原则意味着：国家机关及公务人员有依法公开政务及披露相关信息的义务，除非是法律有明确规定在特定时间内需要保密的，才能保密。应当保密的不保密是违法，应当公开的不及时公开同样是犯罪。公开化不能仅限于国家机关对过时的保密档案解密，那只是信息披露和政务公开化中的一种情况。公开化更在于法定保密以外的全部信息必须及时地充分地向公民公布，尤其是那些关乎广大公民权利、自由、利益的重要事情和重大问题，毫无疑问在事先、事中、事后都要公布，不得有任何隐瞒，以便公民充分了解，并能进行广泛的讨论。

因此，无论是立法机关、行政机关还是司法机关，都应当建立信息披露和新闻发布制度，通过专门的公告以及报纸、电台、电视、网络等各种传播媒体，定期地或随时地向公民通报信息、发布新闻，帮助公民了解政务情况及其相关的信息，并向老百姓提供查询这些信息的便利条件。

以人民代表大会为例。根据公开化原则，应当在人民代表大会议事规则中作出相关的具体规定，如：第一，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都必须公开举行，如果需要召开秘密会议，必须经过法定程序批准。第二，人民代表在公开举行的各种会议上的发言记录，由秘书部门在三日内印发，并允许公民到指定地点查阅或索取；秘书部门负责定期将人民代表的发言记录汇集成册，公开发行。第三，公开受理公民、团体和社会组织旁听人民代表大会的申请。第四，正常情况时，定期举行人大新闻发布会，向公民通报人大工作；非常情况时，随时通报。第五，大会及各种公开会议均允许记者采访，允许电视台、广播电台录音、录像，现场直播或录播。

我国政治体制改革的总体目标是要顺应世界宪政潮流，建立宪政民主制度。现代民主的政党制度则是宪政民主制度的内容之一。任何政党都必须进行民主化改革，将自身建设成为现代化的民主型的政党。而作为当今中国的执政党，中国共产党首当其冲需要完成自身的改革任务，成为现代民主的楷模，才能切实提高执政能力，搞好中国的宪政民主建设。

总之，国家宪政建设与执政党内的民主改革密切相关，不可分离。所以说，中国政治体制改革的路径选择应当是国家宪政与党内民主改革双管齐下。

 

 一个完善的、良好的政治体制应能阻止“文革”发生，因为文革的发动、组织、活动均超越了宪法和法律范围，但当时的体制没这种能力。1954年宪法建立的政治体制一下就被文革破坏，这值得仔细研究。

所以遵守宪法体制很重要，如果不按宪法和法律的规定就可以将公民带走，干涉他人的人身自由，或用暴力威胁其他公民甚至冲击学术活动而不受追究，就有文革死灰复燃的危险。二十年前，中国大地上发生了一场给中国人民带来深重灾难的“文化大革命”。十年前我们翻过了这沉重的一页。然而我们有理由不时反思那场内乱。以防止这样的灾难再次发生。

一个民族应该把自己最令人痛心的教训当作一面镜子，时时檫拭，时时映照，以便一代又一代的人不重犯历史性的失误，使整个民族能够持续进步。“文革”的发生不是偶然的。从观念上说，没有及时把工作重点转移到经济建设上来，在剥削阶级基本消灭的情况下继续坚持“以阶级斗争为纲”、“破字当头”等思想路线，是一个直接思想根源。然而，没有一定的条件，“文革”是难以形成的。除了历史、社会、经济、文化等各个方面的原因外，政治体制不完善、不健全是一个不可低估的原因。

从政治体制的角度来反思“文革”，是总结文革历史教训的一个尤为重要的方面。近年来，人们从思想、意识形态、文化、经济等各个角度考察和分析文革，但从政治体制上来反思文革尚做得很不够。政治体制往往是在对一定政治动荡的反思中逐渐走向健全的。一种政治体制，不可能一建立就十全十美。它要在运转中、实践中和动荡中来不断认识自身中的欠缺、弊端和不足，然后来健全和完善它。如果没有这样一个渐进过程，政治体制最后便会积重难返。文革固然是一场大浩劫，但它也给我们考察我国的政治体制提供了依据。温故而知新，今天在我们着手进行政治体制改革的时候，从政治体制的角度对文革做深刻的反思，是不无裨益的，也是很有必要的。

应当说一个完善的、良好的政治体制应该能够阻止“文革”的发生，因为文革的发动、组织、活动均超越了宪法和法律的范围，均不符合科学和民主的政治程序。但是，当时的政治体制没有这种能力。一九五四年宪法建立的政治体制一下子就被文革彻底破坏了。这是值得我们仔细研究的。其他原因暂切不论，我们从政治制度角度来对文革做一反思。从政治体制的技术角度分析，可以看到下面一些环节的结构和功能与文革未能被制止有一定关联：

一、作为国家政治生活领导核心的执政党内部没有形成一整套健全的民主制度。我们党领导中国人民浴血奋战、艰苦斗争，建立了社会主义制度，形成了党在人民群众中崇高的政治威望，对社会政治生活行使着全面的领导权，这是适应我国发展道路的。但是，随着后来局势的变化和对社会主义条件下社会阶级关系判断的失误，当时党的领袖的民主观念逐渐薄弱，“主观主义和个人独断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏。”(《关于建国以来党的若干历史问题的决议》)这样，到文革发动前夕，实际上形成了这样一种情形：党对社会生活有着全面的政治领导权，而党的领袖对党又有绝对的领导权威。所以，在党的领袖错误决定发动文革时，我们党内不少不同意这么做的干部和党员已无能为力。党内民主制度的不健全，致使我们党无法阻止发动“文革”的错误行为，结果给整个国家的政治生活造成了损害。

二、作为国家权力机关的人民代表大会不能切实有效地行使权力。全国人民代表大会，作为国家最高权力机关，按理对发动文革这样一场全国范围的政治运动应当有庄严的发言权和决定权。但实际上文革开始不久后，全国人民代表大会以及各地人民代表大会就不起作用了，国家主席等国家领导人都被排挤到一边，有的甚至被迫害致死。国家权力机关对这场涉及中国前途命运的政治动乱没有任何制约和牵制能力。当然，这和没有严密的党政分工体制有关。由于党政分工体制不健全，政治体制中的权力制衡关系也没有明确建立起来。没有权力制约权力的机制，在一个方面发生偏向时，社会就会为此付出沉重的代价。

三、政治生活中缺乏有力的宪法保证。文革的发生和进程，实际上完全不符合我国宪法的精神和宪法规定。“文革”中的种种做法和手段也是完全不符合宪法的。宪法规定了全国人民代表大会的地位和权限、规定了国家政治生活的基本程序。但“文革”不按任何程序地“打倒一切”、“全面夺权”使国家机关陷于瘫痪。宪法规定了国家主席、人大代表和公民的权利与地位，然而在“文革”中这些权利和地位根本没有得到保障。没有一定的专门的宪法保障机构，也是文革发生的条件之一。

四、在社会生活中缺乏一套独立的司法体制。“文革”当中，有许多违反法律的行为，实际上没有什么机构能加以束缚。这包括两个方面，一方面是缺乏行政诉讼系统，对政治机构侵犯公民权利和人身自由的行为无处申诉，“四人帮”极其爪牙控制的政治机构可以为所欲为，一般公民无可奈何。另一方面，“文革”破坏了一般诉讼体系，公民之间发生的侵害权益的也行为无处申诉，结果出现了一些人打、砸、抢，出现了严重的侵犯人权和人的尊严的行为。不仅如此，公检法机构甚至合而为一，被用来推行“文革”，完全谈不上司法独立。这样“文革”愈演愈烈。

五、政治体制上没有完善的纵向分权机制。建国以后，一方面由于历史的原因，由于我国政治、经济、文化长期落后的原因，另一方面由于照般苏联模式的原因，结果形成了高度集权的体制。这种体制对于促进一个不那么发达的社会经济发展有其有效的一面，但也给政治生活造成了潜在的可能性：即如果发生失误，则整个社会都会被卷入进去。地方没有相应的权限，对上级决策没有法定的自主性。如果给予地方一定的权力，这些权力由地方国家权力机关根据宪法规定来行使不受干预的话，那么在发生“文革”这样的内乱时，各地就有可能不被强行卷入一场错误的政治动乱中去，一般机构也无法强迫地方政府做出与宪法相悖的行为。由于过去缺乏这种机制，所以地方在发生“文革”时无能为力。

六、没有形成健全的国家工作人员制度。任何一个政治体制的活动，无论是合乎宪法的活动还是不合乎宪法的活动，均需要一定的人来作为活动的主体。“文革”发生时，由于没有严格和严密的国家工作人员制度，结果为“四人帮”打击迫害忠良、安插和提拔帮派人物提供了可能性。国家工作人员，尤其是担负一定政治责任的工作人员，应当通过一定的程序加以任命或罢免，不能象“文革”那样毫无程序地任命或罢免干部。国家相当一级的工作人员，都应通过权力机关来任命或罢免。如果干部制度能保证人民相信的干部担任政治责任，他们可以在某种程度上抵制“文革”。然而，这套体制在“文革”发生时没有牢固地形成，这样在稳定时期可能有效的干部制度，在内乱中却成了一个重要的不利因素。

七、政治生活中缺乏严密的制度来保障公民的权利。“文革”虽然是一场危及整个政治体制的政治动乱，但它实际上也是发生在人与人之间的一场灾难。“文革”能够发生的一个社会原因，是社会广泛缺少尊重公民民主自由权利和人权的传统。象“文革”那样的侵犯公民民主自由权利和人权的内乱，如果是在一个每位公民都坚信民主、任何侵犯公民民主自由权利和人权的行为均要受到法律制裁和社会谴责的社会中，这种情况是难以发生的。社会民众缺乏牢固的民主法制观念，政治体制有不能有效惩罚侵犯公民民主自由权利和人权的行为，为“文革”的发动提供了一定的社会条件。

诚然，即使从政治技术上考察，“文革”形成的条件也不限于上述几端，但上述几端为其中的基本。一个社会的政治建设和政治发展，可以视为一项工程——政治工程。政治工程为社会政治活动和政治关系提供有效的技术和设备，保证社会政治生活按照人们选择的原则和方式展开。一定的政治理想、政治观念和政治原则，均需要经过周密的政治工程建设之后才能切实有效地实现。没有一定的政治工程，政治原则是难以实现的。政治工程需求政治技术。经过对“文革”的反思，人们有了这样一个感觉，过去我们忽略了政治技术的开发和应用。新民主主义革命和社会主义革命的胜利，使人民民主专政获得了实现的基本条件。但长期以来我们忽略了如何从政治技术上来建设民主法制的工作，结果当“文革”发生时，没有健全的政治体制来控制和阻止它，反而自身顷刻之间就被内乱破坏了。这个深刻的历史教训是值得我们汲取的。

从十年前开始，我们就高度注重这一问题，采取了一系列建设性的措施来健全和完善政治体制。近年来又着重提出政治体制改革。通过上述分析，我们看到，我国政治体制改革的一个重要方向，就是要从技术上保证政治体制的各个环节能够合理有效地发挥作用，其中包括党政关系、各项权力之间的关系、宪法保证制度、司法体系、集权和分权之间的关系、干部制度和社会民主化等方面，通过系统的政治工程，使我国的政治体制成为一个高度民主、法制完备、富有效率的政治体制。

通过对“文革”这场内乱的反思，人们深切感到，为实现社会主义民主法制，应大力开展政治技术研究。一方面通过周密的调查研究和分析，发现和创造适用于中国国情的政治技术。另一方面，应当比较和借鉴世界上其他国家所采用的政治技术，对其中合理和科学部分应该加以引进，为我所用，包括社会政治制度相似的国家和社会政治制度不同的国家。在不同的社会政治制度下，有不同的政治原则，这一般是不能互通的。但是作为政治体制，每个人类共同体都会面临一些相似的社会性事物和要求，都会出现一些相同的矛盾和问题。为满足这些要求，为解决这些问题而采取的政治技术，有些往往是互通的。正象不同经济制度下的经济管理技术可以引进一样，不同政治制度下的政治管理技术部分也可以引进，或加以改造。当然，在不同的历史--社会--文化条件下，每个社会都有自己特殊的东西。只有研究并采纳了世界上一切科学合理的政治技术，才能建设一个完美的社会主义政治体制。

在“文革”之前，由于各个方面的原因，这方面工作没有进行。今天，在我国走向现代化的伟大进程中，我们有了一个明确的认识：要建立一个稳固的政治制度，充分实现社会主义的高度民主。只有这样，“文革”的悲剧才不会重演，我国的物质文明和精神文明才会得到空前的发展。

在“文革”之前，由于各个方面的原因，这方面工作没有进行。今天，在我国走向现代化的伟大进程中，我们有了一个明确的认识：要建立一个稳固的政治制度，充分实现社会主义的高度民主。只有这样，“文革”的悲剧才不会重演，我国的物质文明和精神文明才会得到空前的发展。

如何实现党内民主，有没有方向？当然也有方向，马克思、恩格斯创立起来的第一国际、第二国际，基本路子是：分权制衡。然而列宁去世以后，斯大林以来，整个国际共产主义运动，包括俄国共产党都是走向集权制道路。集权制的结果是什么？结果可以概括为一句话：集权制害了共产党，害惨了共产党！

有朋友说，如果我们有蒋经国那样的领袖人物来推动民主宪政就好了。但是不管有没有这样的条件，我们作为公民，都应当尽力去推动。现在的实际情况是全国上下包罗万象都由各级党委说了算。而这应该是全民来参与的。一个良好的环境，要靠相关人士（体制内、外的人士都包括在内）共同投入体制变革来争取，等是等不来的。

有人说，政治制度改革难就难在高层，其实世界上没有不难的事，高层也要靠老百姓来推动。

 

一、关于党内民主

我想提个问题：党委由谁领导？有人说：是党委书记。

实际上应该是“党代表大会”来领导党委、授权党委和审议党委的工作。有人只知道党委一元化领导，而党内民主要求三权分立。

党内民主有哪三权？

一是党代表大会行使决策权；二是党委行使执行权；三是纪律检查委员会行使监督权。国家机构的三权是立法权、行政权、司法权。而党内机构的三权则相应地是：决策权、执行权、监督权。

马克思、恩格斯时代就是三权分立的，不是党委会说了算，而斯大林之后包括毛泽东以来却是把决策权、执行权、监督权集于一身，大权独揽，毫无民主可言。造成的后果十分严重。

破坏权力制衡，将生杀予夺大权集于一身的斯大林最积极从事的工作之一是排除异己、滥杀无辜。据统计，对十月革命进行过政治领导的全部24名党中央委员中，先后有14人被斯大林杀害；从军事上领导十月革命的60名军人中，有54人被斯大林杀害；第一届人民委员会共有15名委员，除了列宁和斯大林以外的13人中，有9人先后被以革命的名义处死；其他共产党员共有120多万人被逮捕，其中很多被处以死刑或被判徒刑。

同样的问题是，毛泽东时代的中国没有三大权力的分立和制衡，却有三大人祸：1957年反右，打了三百多万右派；1958-1960年高举三面红旗打了三百多万右倾机会主义分子，饿死四千多万人；1966-1976年文革整了1亿多人，其中死了两千多万人。

一个非常重要但是经常被我们忽略的事实是：这些重大决策都没有经过执政党的最高决策机构——党的代表大会，而是由党中央委员会和毛泽东个人决策的，朕即中央，朕即党。

让我们发挥想象力，试问一下，毛泽东、周恩来、朱德、刘少奇四位领袖人物，他们之间有没有互相监督的制度呢？可惜没有。由于权力之间没有互相制衡，以致于像毛泽东亲自发动和领导文化大革命那样的错误，周恩来、朱德、刘少奇都无法制止，刘少奇甚至还被活活整死。如果毛、周、朱、刘不是集中在以毛为首的中央委员会中，而是分别担任党代表大会主席、中央执行委员会书记、中央军委主席、中央纪律检查委员会主任，四套机构及四位领袖能够互相监督的话，毛泽东还能那么畅行无阻，让其妻子江青出任中共中央文化革命小组要职，凌驾于全党全国人民头上作威作福吗？而三权分立、互相制衡的机制，不但不会妨碍决策的效率，反而会提高决策的科学性。简而言之，这种制衡能够实现，将是一种有利于“集中力量办大事”，而防止“集中力量办坏事”的制度安排。

现在中共有8500多万党员，如果所有党员都能说话，让党的代表大会充分发挥作用，那对全党和各地工作就会有很大的起色。“党内无派，千奇百怪”，让党的内部多样化，互相争鸣、公平竞争，未必不是一件好事。


中国共产党自从“十二大”以来，尤其是十七届四中全会以来，在改进党的建设中已经取得很大成就。面对即将召开的第十八次全国代表大会，为了使党少犯错误、不辱使命，我们需要在系统总结国内外经验的基础上，进一步推进党内分权制衡的改革。为此，我提出了一套党内改革方案，供研究参考。

建议落实党的各级代表大会为党组织的权力机构，县级以上（包括县，下同）各级党代表大会分别选举产生三个级别相同的机构：党代表大会常务委员会、党的执行委员会、党的纪律检查委员会。它们各自的职责简述如下：

（一）决策权    县以上各级党代表大会实行党代表常任制（每届任期五年）和专职专薪制。党代表的薪金由相应一级党的组织发给。为了提高效率减少支出，党代表人数要大幅减少。全国党代表大会代表为500人左右，县党代表50人左右，省、市依此类推。

各级党代表大会选举产生党代会常务委员会，为党代表大会的常设机构（负责筹备和召集党代会）；其人数为党代会代表人数的1/10，并设常务主席1人、副主席1人，处理常委会日常事务和组织调查研究。各级党代表大会职责与现行党章规定大体相同，但要增加一项：每年举行一次大会，审议同级党的执行委员会的工作，督促其严格执行党代会的决策。遇有紧急情况，由党代会常务委员会召集党的非常代表大会。

党代会代表按一定程序对执行机构和纪检机构的主要领导干部有选举权和罢免权，但无权插手其具体业务活动，同时他们还受全体党员投票者的制约。这样的分权制衡恰恰有利于增强党的生命力和党在人民群众中的影响力。

只要我们共同努力，这个前景是可以争取的。

(二）执行权   各级党代表大会选举产生7～9名委员，组成同级党的执行委员会，设书记1人、副书记1人。县以上各级党的执行委员会在人数和职权上大体相当于目前各级党委常委。目前各级党委的领导权实际上就是由常委掌握，普通的党委委员很长时间才参加一次全会，成了党内花瓶，不必再虚设了。

各级党的执行委员会对党代会负责并报告工作，接受审议。执行委员会的日常工作必须及时向同级党代会常务委员会通报备案。

党的执行机构并非单方面接受决策机构的监督和制约，它在执行工作中如果发现决策有误或不甚完善，可以对决策机构提出抗辩，并提请下一次党代表大会重新审议。这就使党的重大决策有了修改和完善的余地。

（三）纪律检查权    各级党代表大会选举产生同级党的纪律检查委员会，由5～7名纪检委员组成，设主任1人、副主任1人。

纪检委员会主要职责是对同级党的领导干部（包括党代表大会代表、执行委员会委员等）进行纪律检查，但无权干预其日常工作；各级纪检委同时领导属下各级党的纪检委员会的工作。

大家想一想：纪律检查委员会的上级应该是谁？是党的执行委员会吗？不是的。各级纪检委员会向同级党代表大会负责并报告工作，重大问题可以向上级直至中央纪律检查委员会报告。无疑，中央纪律检查委员会应当独立于党的中央执行委员会，而向全国党代会负责并汇报工作。

现实生活告诉人们，执行权往往权力最大，滥用的可能性和危害性也最大。因此，改革的重点目标应是监督和制约党务工作的执行权。在我们的改革方案中，由于党的决策机构由虚变实，党的纪检机构升格独立，便有利于上述改革重点的实现。

三种权力既然要分立和互相制衡，那么，三个机构的成员就不得互相兼职，这是不言而喻的。党代表大会的代表中，如果有人被选入党的执行机构、纪检机构任职，在其任职期间，则应辞去代表职务，以免角色冲突。在过去的体制下，代表只是五年开一次会的虚职，搞点兼职似乎并无矛盾；但在党内领导制度改革之后，党的决策权、执行权、监督权三权分立制衡，党代表大会代表专职专薪，他再去兼任执委或纪检委，就很不合适了。

我们不妨设想一下，如果能够在党内做到分权制衡，那么一位领袖人物还能那么容易地去“集中力量办坏事”吗？而如果要集中力量去办好事，三权分立则可以使好事考虑得更细致、更全面，而严格的制衡可以保障各个权力按照合法程序去行事，从而防止“好事办坏”。

 

二、关于国家宪政

中国要进行政治体制改革，不能不顺应世界宪政潮流；而要明确世界宪政潮流之所向，不能不对中外各国宪法进行比较研究。笔者有幸根据中国青岛出版社1997年版《世界宪法全书》所载中国和其他110个国家的宪法进行比较研究，颇有收获。愿选择部分成果，与有兴趣的朋友分享。究竟什么是宪政潮流？这虽然不是看得见、摸得着的实物，却是可以推算出来的一种发展趋势。我选取了十八个问题进行考察，以110个国家为基数，计算相关国家所占的比重（%），主流便一目了然 。

1. 56%的国家宪法规定有公民投票；

2. 66%的国家宪法规定了法官的独立性；

3. 67%的国家设有宪法监督机构；

4. 69%的国家承认或不禁止双重国籍；

5. 69%的国家元首为总统；

6. 71%的国家元首兼任军队统帅；

7. 74%的国家宪法无序言；

8. 75%的国家实行地方自治；

9. 76%的国家议会（或代表机构）实行直接选举；

10. 85%的国家不把个人名字写进宪法；

11. 87%的国家不把任何主义名称写进宪法；

12. 91%的国家公民有宗教信仰自由和宗教活动自由；

13. 91%的国家宪法对新闻出版自由有保障条款；

14. 94%的国家实行三权分立；

15. 95%的国家实行公开化；

16. 95%的国家不承认任何政党有政治特权；

17. 98%的国家宪法保障人权；

18. 99%的国家宪法没有规定实行任何专政。

如果说，大多数国家在前述十八个问题上的宪法取向，反映了世界宪政潮流的话,我们可以说：2004年3月中国人代会通过宪法修正案，在中华人民共和国宪法第33条中增加一款“国家尊重和保障人权”，初步顺应了世界宪政潮流；而其他问题上，则显示了中国宪法与世界宪政潮流之间的差距以及中国宪政改革前进的大方向。

世界宪政潮流发端于十七世纪英国，成熟于十八世纪的美国与欧洲，流行已达数百年。宪政潮流的四大基本原则——三权分立、多党竞争、普遍选举、新闻自由，在国际社会逐渐深入人心，成为人们判断政治体制优劣进退的一面镜子。不是吗？上个世纪莫斯科两度易帜——1917年升起了红旗，1991年8月22日 俄罗斯总统叶利钦发布命令，用历史上的俄罗斯旗帜（白、兰、红三色旗）取代了镰刀斧头红旗，重新作为俄罗斯的国旗。对此评价众说纷纭、莫衷一是。按不同的标准，可以得出截然相反的评判。而用世界宪政潮流的四大基本原则来对照，就一清二楚了。

1、布尔什维克先后消灭了它的“兄弟党”：孟什维克、立宪民主党、社会革命党和左派社会革命党，从1921年开始，俄罗斯由多党制变为党外无党的一党制国家，显然是历史的倒退。

2、1917年以后的俄罗斯政权同分权制衡的宪政原则背道而驰，经历了由“一切权力归苏维埃”、“一切权力归布尔什维克”到“一切权力归党的总书记”的发展，形成了高度集权专制，红色恐怖笼罩全境。仅1935—1941年这六年多就有2000万人遭受政治迫害，其中700万人被枪决，平均每年杀100多万人。

3、前苏联宪法虽然载有普遍平等直接选举制，但实际上候选人均由执政党指定，然后交给选民去按等额投票，未列入候选人名单的人根本无法当选。选举成了年复一年、几十年如一日的愚民闹剧。

4、前苏联无新闻自由是举世皆知的，以致于前苏联最高领导人赫鲁晓夫下台之后，只能靠收听美国之音来了解新闻，这就是对否定宪政原则的绝妙讽刺。

苏俄反宪政潮流七十余年，终于陷入了天怒人怨的汪洋大海。最后时刻，苏共中央通过前苏联副总统亚纳耶夫等高官在1991年8月19日发动政变，试图挽救危局。然而，广大人民群众害怕重新回到那种一党一派垄断政权、草菅人命、控制选举、扼杀新闻自由的恐怖生活中去，因而都不支持“8·19”政变，政变三天就失败了。广大公民和他们的代表唾弃了反宪政潮流的政治体制，以致于共产党员占最大比例的苏联最高苏维埃1991年8月29日紧急会议以283票赞成、29票反对和52票弃权的压倒性多数通过决议：停止苏联共产党在苏联全境的活动。历史终于宣告，1991年三色旗在俄罗斯重新升起，是顺应世界宪政潮流的进步之举。循此思想方法，我们也就不难评估那个时代的东欧剧变，新世纪以来的格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯事变，以及未来还可能发生的此类事变。所以说，以宪政潮流为镜，可以帮助我们识别历史变迁。

无论在中国还是前苏联、东欧各国，对政治体制改革的必要性的认识，都提到了相当的高度——“不改革，就会亡党亡国”。但是究竟如何改，以什么为参照系，对未来新的政治体制应当怎样设计和建设，则是一个需要深入研究的大问题。具体而言，中国要实行什么样的政治制度呢？据某人说，关键在于它要“植根于中华民族几千年来赖以生存和发展的广阔沃土”。中国几千年来的政治沃土是什么？谁都知道，就是封建帝制嘛！中国是全球历史上帝制最发达的国家，谁要以“皇帝”为题材做博士论文，非到中国考察不可。然而，封建专制主义沃土，并非中华民族的荣耀，恰恰是中国长期落后的政治根源。谁对称孤道寡感兴趣，就让他去沾沾自喜吧。这也许是某些人强调“特殊国情”的潜台词。但是绝大多数中国人并不喜欢帝制的阴影。如果一个国家的政治制度永远只能植根于过去几千年的落后惯性，那怎么能实现后来居上？那还谈什么国民革命、社会变革和“与时俱进”？袁世凯称帝和张勋复辟岂不是也有点道理么？

显然，后进国家的政治现代化，只能吸收人类政治文明的智慧结晶，像90%以上的国家那样，走分权制衡而不是集权专制之路。他山之石，可以攻玉。认识世界宪政潮流，对我们启示多多。再譬如说，当今世界七成以上的大国实行联邦制，而非联邦制国家则七成以上实行地方自治，这对于中国国家结构的设计也颇有借鉴作用。如何处理中央与地方的关系，是中国千百年来的一个老大难问题。目前，许多人除了少数民族聚居地区自治以外，并不知还有一般的地方自治概念。借鉴绝大多数国家在这方面的丰富经验，认真探索和解决好地方自治，同时也有利于进一步处理好民族问题。因此，只有以世界宪政潮流为航标，我们才能拨开迷雾，看清前途，明白当代政治体制改革的真正需求，区分轻重缓急，去逐步争取胜利。

中国宪政建设的一项重要内容是保障公民的知情权。公民的知情权是公民权利中一项十分重要的“直接民主权”，它所对应的是国家信息披露和政务公开化的义务。现行宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理经济和文化事业，管理社会事务。”不知情，谈何管理？不知情，如何评价委托管理者即国家机关公务人员的工作态度、工作水平？现行宪法第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”不知情，如何选举公民放心满意的人民代表；不知情，如何罢免公民不放心不满意的人民代表；不知情，如何监督人民代表的工作？

公民是国家的主人，这是现代宪政民主不可动摇的基本原则。如果公民对国家政务——包括立法、行政、司法以及社会等各类“间接民主权”的信息不知情，如何做得了主人呢？

与公开化相对立的是保密，是神秘。马克思把缺乏公开化的国家机器斥之为官僚主义机构，他说：“官僚机构的普遍精神是秘密，是神秘。保守这种秘密在官僚界内部靠的是等级组织，对于外界则靠它那种闭关自守的社会性质。因此，公开的国家精神及国家的意图，对官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”（《马克思恩格斯全集》第一卷三○二页，人民出版社一九五六年十二月第一版）列宁讲得也十分明白：“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。（《列宁全集》第六卷一三一页，人民出版社一九八六年十月第二版）现在时至新世纪第二个十年了，中国没有任何理由不尽快实现政务信息公开化，将国家机关所掌握的全部信息（除极少数法定例外），一律向公民公开。

因此，国家应当从“直接民主权”的立场，充分保障公民对国家政务及其相关信息的知情权，同时还必须从“间接民主权”的角度，明确规定国家对信息披露和政务公开化的义务——公开是原则，保密是例外。当今世界绝大多数国家都将公开化原则写进了宪法，可见信息披露和政务公开化的重要性已经被普遍承认。我在上个世纪八十年代就曾建议在宪法中规定公开化的原则和措施，并在此基础上，由全国人民代表大会制定《中华人民共和国信息公开法》，可惜至今尚未实现。一九八八年就已颁布了《中华人民共和国保密法》，可是只有保密法而没有公开法，形成的就只能是个偏瘫的制度。

正是由于我国在宪政与法制层面上对于确立公开化原则缺乏足够的认识，因而在二○○三年上半年发生的SARS疫情中，受到重创。如果认真从那次SARS之灾中吸取教训，我们就会清楚地发现，在SARS疫情问题上，个别人的工作责任是次要的，关键还是在于信息披露和政务公开化制度本身不健全，从而导致疫情发生初期信息传递梗阻，防疫措施滞后，病毒传播迅猛，结果夺去了过多的生命。亡羊补牢，如果没有制度性的补救，今后老百姓和国家难免还将付出更高的代价。

公开化原则意味着：国家机关及公务人员有依法公开政务及披露相关信息的义务，除非是法律有明确规定在特定时间内需要保密的，才能保密。应当保密的不保密是违法，应当公开的不及时公开同样是犯罪。公开化不能仅限于国家机关对过时的保密档案解密，那只是信息披露和政务公开化中的一种情况。公开化更在于法定保密以外的全部信息必须及时地充分地向公民公布，尤其是那些关乎广大公民权利、自由、利益的重要事情和重大问题，毫无疑问在事先、事中、事后都要公布，不得有任何隐瞒，以便公民充分了解，并能进行广泛的讨论。

因此，无论是立法机关、行政机关还是司法机关，都应当建立信息披露和新闻发布制度，通过专门的公告以及报纸、电台、电视、网络等各种传播媒体，定期地或随时地向公民通报信息、发布新闻，帮助公民了解政务情况及其相关的信息，并向老百姓提供查询这些信息的便利条件。

以人民代表大会为例。根据公开化原则，应当在人民代表大会议事规则中作出相关的具体规定，如：第一，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都必须公开举行，如果需要召开秘密会议，必须经过法定程序批准。第二，人民代表在公开举行的各种会议上的发言记录，由秘书部门在三日内印发，并允许公民到指定地点查阅或索取；秘书部门负责定期将人民代表的发言记录汇集成册，公开发行。第三，公开受理公民、团体和社会组织旁听人民代表大会的申请。第四，正常情况时，定期举行人大新闻发布会，向公民通报人大工作；非常情况时，随时通报。第五，大会及各种公开会议均允许记者采访，允许电视台、广播电台录音、录像，现场直播或录播。

我国政治体制改革的总体目标是要顺应世界宪政潮流，建立宪政民主制度。现代民主的政党制度则是宪政民主制度的内容之一。任何政党都必须进行民主化改革，将自身建设成为现代化的民主型的政党。而作为当今中国的执政党，中国共产党首当其冲需要完成自身的改革任务，成为现代民主的楷模，才能切实提高执政能力，搞好中国的宪政民主建设。

总之，国家宪政建设与执政党内的民主改革密切相关，不可分离。所以说，中国政治体制改革的路径选择应当是国家宪政与党内民主改革双管齐下。

 


（完）